यी हुन् सार्वजनिक संस्थान सञ्चालनमा सरकारले देखेको चुनौती

काठमाडौं । सरकारले सार्वजनिक गरेको ‘सार्वजनिक संस्थानको वार्षिक स्थिति समीक्षा, २०८०’ प्रतिवेदनमा सार्वजनिक संस्थान सञ्चालनका चुनौती र त्यसका सुधारका क्षेत्रहरुको विश्लेषण गरिएको छ ।

सार्वजनिक संस्थानहरुको सञ्चालनमा आइपरेका समस्याहरु, संस्थान नोक्सानमा जानुका कारण, संस्थान सञ्चालनमा रहँदा भोग्नुपर्ने समस्यालगायतका विषयहरुको विश्लेषण गर्दै सरकारले यी संस्थानहरुमा आइपरेका चुनौतीहरुलाई सुधार गर्ने उपायहरु प्रतिवेदनमा समेटेको छ । यहाँ सरकारले प्रतिवेदनमा समेटेका ‘सार्वजनिक संस्थान सञ्चालनमा देखिएका चुनौती तथा सुधारका क्षेत्र’लाई जस्ताको त्यस्तै राखिएको छ ।

सार्वजनिक संस्थान सञ्चालनका चुनौती

सार्वजनिक संस्थान मुलुकको आर्थिक विकासको गतिलाई तीव्रता दिने, अत्यावश्यक वस्तु तथा सेवाको उत्पादन तथा बिक्री वितरणलाई प्रभावकारी बनाउने, रोजगारी सिर्जना गर्ने, मूल्य स्थिरता कायम गर्ने, बजारमा प्रतिस्पर्धात्मक वातावरण तयार गरी निजी क्षेत्रको क्षमता विकास गर्ने र ठूला भौतिक पूर्वाधार निर्माणलाई गतिशील बनाउने उद्देश्यले स्थापना भएका हुन् ।

सञ्चालनमा रहेका सार्वजनिक संस्थानको कार्यसम्पादन स्तरलाई विश्लेषण गर्दा केही संस्थान स्थापनाको उद्देश्यअनुरूपका उपलब्धि हासिल गर्न केही हदसम्म सफल भएका छन् भने धेरैजसो संस्थानको सञ्चालन दक्षता एवम् कार्य प्रभावकारीता निकै कमजोर रहेको देखिन्छ ।

सरकारको लगानी, कार्यसम्पादनको स्तर र प्राप्त प्रतिफल विश्लेषण गर्दा संस्थान सरकारको लागि वित्तीय बोझ बन्दै गएका देखिन्छन् ।

संस्थानको आर्थिक तथा वित्तीय अवस्थाको विश्लेषण गर्दा मिश्रित उपलब्धि देखिन्छ । खासगरी वित्तीय र जनोपयोगी क्षेत्रका संस्थानको व्यावसायिक कार्यकुशलता र सञ्चालन नतिजा सकारात्मक रहेको छ ।

कार्यसम्पादन राम्रो रहेका संस्थानलाई थप प्रभावकारी बनाउदै जाने र समस्याग्रस्त संस्थानको तत्काल सुधारका कदम अघि बढाउने चुनौती सरकार सामु अझै पनि रहेको छ । गैरव्यावसायिक सोच र कार्यशैली, सञ्चालन कार्यकुशलतामा कमी, प्रक्रियामुखी निर्णय, संस्थागत सुशासनको कमी, पारदर्शिता, व्यवसायिकता र जवाफदेहिताको कमजोर प्रबन्धलाई सुधार नगर्ने हो भने आगामी दिनमा समेत सार्वजनिक संस्थानको सञ्चालन र व्यवस्थापन थप चुनौतीपूर्ण बन्दै जाने देखिन्छ ।

सार्वजनिक संस्थानको व्यावसायिक सम्भावना, स्रोत र साधनको उपलब्धता, जनशक्ति र संरचनागत सवलतालाई अभिवृद्धि गर्न सरकारको तर्फबाट सुधारका विविध प्रयास हुँदा हुँदै पनि सार्वजनिक संस्थानको सञ्चालनमा निम्नानुसारका चुनौतीहरू कायमै रहेका छन्ः

सार्वजनिकता र व्यवसायिकताको उद्देश्यमा स्पष्टता र सन्तुलन कायम गर्नु ।

सञ्चालनमा रहेका सार्वजनिक संस्थान पूर्णक्षमतामा सञ्चालन गर्नु।

बन्द अवस्थामा रहेका सार्वजनिक संस्थानको चलअचल सम्पत्ति घरजग्गा, मेसिनरी सामान तथा अन्य सम्पत्तिको यथार्थ अभिलेख व्यवस्थापन, संरक्षण र अधिकतम उपयोग एवं परिचालन गर्नु ।

सरकारको सहभागिता कायम रहिरहन आवश्यक नदेखिएका संस्थानमा रहेको नेपाल सरकारको शेयर छनौटपूर्ण आधारमा उपयुक्त विधि र प्रक्रियाबाट विनिवेश गरी निजीकरणप्रति सर्वसाधारणको दृष्टिकोण सकारात्मक बनाउनु ।

निजीकरण गरिएका सार्वजनिक संस्थानले निजीकरणको उद्देश्य र सम्झौतानुसार कार्यसम्पादन सुधार ल्याएको नदेखिएको सन्दर्भमा निजीकरण पश्चातको सुपरिवेक्षण अनुगमन तथा मूल्याङ्कन प्रभावकारी बनाउनु ।

बन्द प्रायः रहेका संस्थान सम्भाव्यताको आधारमा सञ्चालन गर्ने वा विनिवेश गर्ने भन्ने विषयमा नीतिगत स्पष्टता कायम गर्नु ।

अनुभव र विज्ञताका आधारमा सञ्चालक मनोनयन गर्नु, प्रमुख कार्यकारी अधिकृतको नियुक्ति योग्यता र क्षमताको आधारमा निष्पक्ष रूपले खुला प्रतिस्पर्धाबाट गर्नु ।

वैज्ञानिक र वस्तुनिष्ठ आवधिक / वार्षिक कार्यसम्पादन मूल्याङ्कनको आधारमा प्रमुख कार्यकारी अधिकृतको सेवा सुविधा, दण्ड र पुरस्कार प्रणालीलाई पूर्ण रूपमा कार्यान्वयनमा ल्याउनु । सार्वजनिक संस्थानमा उद्यमशीलता, व्यवसायिकता र सार्वजनिकतालाई समिश्रण गरी वस्तु तथा सेवाको गुणस्तर अभिवृद्धि गर्ने, बजार पहुँच विस्तार गर्ने व्यवस्थापकीय क्षमता बढाउने, निजी क्षेत्रसँग गुणस्तर र मूल्यमा प्रतिस्पर्धा गरी सञ्चालन दक्षता बढाउनु, संस्थानको खरीद व्यवस्थापन एवम् मूल्य निर्धारण लगायतका विषयमा सञ्चालन स्वायत्तता प्रदान गरी जनशक्ति व्यवस्थापनमा प्रभावकारिता कायम गर्नु ।

सार्वजनिक संस्थानको मानव संसाधनको कार्यक्षमता, उत्पादकत्व र कार्यकुशलता बढाई जनशक्तिको आकार उपयुक्त र प्रतिस्पर्धात्मक बनाउनु ।

सार्वजनिक संस्थानका कर्मचारीहरु को सेवा सुविधा, अवसरको वितरण र वृत्ति विकास लगायतका विषयमा एकरूपता कायम गर्नु ।

सार्वजनिक संस्थानमा कोषमा व्यवस्था नगरिएको दायित्व न्यूनीकरण गर्दै जानु ।

सार्वजनिक संस्थानको व्यवस्थापकीय सुधार र कार्य क्षमता अभिवृद्धि हुन नसक्दा दैनिक प्रशासनिक खर्च, तलब भत्ता लगायतका अनिवार्य दायित्वको व्ययभार बढ्दै जानु । सार्वजनिक संस्थानको सञ्चालन व्यवस्थापन, अनुगमन मूल्याङ्कन सम्पत्ति र दायित्वको विवेकपूर्ण परिचालन, निरन्तर सुधारका लागि अध्ययन अनुसन्धान तथा प्रभावकारी कार्यान्वययन लगायतका विविध पक्षमा नियमनका सन्दर्भमा नेतृत्वदायी भूमिका निर्वाह गर्नु ।

संस्थान सञ्चालनमा संस्थागत सुशासन प्रवर्द्धन गर्दै पारदर्शिता, जवाफदेहिता, व्यवसायिकता, नवीन अन्वेषण, प्रविधिको प्रयोग, वित्तीय अनुशासन, मितव्ययिता कायम गर्ने विषय अपेक्षाकृत रुपले प्रभावकारी नहुनु ।

केही सार्वजनिक संस्थान निरन्तर घाटामा सञ्चालन हुँदा त्यसबाट सिर्जित वित्तीय जोखिमले सरकारमाथि बर्सेनि आर्थिक दायित्व एवं भार बढ्दै गएकोले त्यसलाई घटाउने उपाय अवलम्बन गर्न संस्थानको पुनरसंरचना गरी सञ्चालन गर्नु ।

सार्वजनिक संस्थानको सञ्चालन एवं व्यवस्थापन फरक-फरक कानूनबाट भएकोले सञ्चालक समितिको संख्या एवं योग्यता, व्यवस्थापकको योग्यता, क्षमता तथा नियमन सुपरिवेक्षण जस्ता विषयमा विविधता रहेको हुँदा एकरूपता कायम गर्न एकीकृत ऐन, कार्यविधि र निर्देशिका तयार गरी सोही बमोजिम संस्थान सञ्चालन, व्यवस्थापन, अनुगमन र मूल्याङ्कन गर्ने परिपाटीको विकास नहुनु ।

सञ्चालनमा रहेका केही सार्वजनिक संस्थानको व्यवस्थापकीय कमजोरी र ट्रेड युनियनको हस्तक्षेपका कारण संरचनात्मक सुधार तथा कार्यसम्पादनमा सुधार गर्ने कार्य चुनौतीपूर्ण हुनु । संस्थानमा शेयर तथा ऋण लगानी नीति नहुनु, कतिपय सार्वजनिक संस्थानमा सरकारबाट प्रतिवद्धता व्यक्त गरिएका अनुदान लगायतका आर्थिक श्रोत निकासा समयमै नहुनु, केही संस्थानमा भएको ऋण तथा शेयर लगानीको विवरण नेपाल सरकार र सम्बन्धित संस्थानको अभिलेखबीच एकरूपता कायम नहुनु ।

त्यस्तै, सरकारले सार्वजनिक संस्थान सुधारका विभिन्न क्षेत्रहरुलाई पनि विश्लेषण गरेको छ ।

सार्वजनिक संस्थान सुधारका क्षेत्र

अत्यावश्यक र एकाधिकार रहेका वस्तु तथा सेवाको उत्पादन वितरण र व्यवस्थापन गर्न सार्वजनिक संस्थानको महत्त्वपूर्ण भूमिका हुन्छ । सार्वजनिक संस्थान विशेष ऐन संस्थान ऐन, र कम्पनी ऐन अन्तर्गत स्थापित भई अस्तित्वमा रहेका छन् ।

लोककल्याणकारी राज्यको भूमिका नागरिक तहमा अनुभूत गराउन सञ्चालनमा रहेका संस्थान कानूनी व्यवस्था स्रोत तथा बजार व्यवस्थापन लगायतका पक्षमा सुधार गरी कार्यसम्पादनस्तर सुधार गर्न र निजीकरण गरिएका संस्थानका विवाद समाधान गरी बक्यौता फरफारक गर्न निजीकरण समितिको क्रियाशिलता बढाई आगामी दिनका लागि संस्थानको प्रभावकारी सञ्चालन र व्यवस्थापनका लागि गर्नुपर्ने सुधारका क्षेत्र र विषयहरू देहाय बमोजिम पहिचान गरिएको छ ।

पहिचान गरिएका सुधारका क्षेत्रमा कार्य गर्न विषयगत मन्त्रालय, अर्थ मन्त्रालय र पेशाविद् र विज्ञको संलग्नतामा छरितो कार्यदल गठन गरी निरन्तर सुधारका कार्य गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

क) नीतिगत सुधारका क्षेत्र
१. सार्वजनिक संस्थानले प्रदान गर्ने सेवा, सेवा प्रदायक बीचको प्रतिष्पर्धा र सञ्चालन लागत एवं संस्थानको सान्दर्भिकता विश्लेषण गरी हाल सञ्चालनमा रहेका संस्थान मध्ये सरकार संलग्न रहनुपर्ने, विनिवेश गर्नुपर्ने, सार्वजनिक निजी साझेदारीमा सञ्चालन गर्नुपर्ने, व्यवस्थापन करारमा दिने, पूर्णरूपमा निजी क्षेत्रलाई सञ्चालन गर्न दिने तथा खारेज गर्नुपर्ने गरी संस्थानको प्राथमिकता निर्धारण र वर्गीकरण गर्नुपर्दछ ।

२. सार्वजनिक संस्थानको कुशल एवं व्यावसायिक सञ्चालनका लागि सार्वजनिक संस्थान सञ्चालन तथा व्यवस्थापन नीति तर्जुमा गर्ने ।

३. सार्वजनिक संस्थानलाई प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन र व्यवस्थापन गर्न एकीकृत एवम् खण्डीकृत लगानी खाका सञ्चालक मनोनयन, प्रमुख कार्यकारी अधिकृतको नियुक्तिसम्बन्धी प्रक्रिया र कर्मचारीको सेवा सुविधासम्बन्धी मापदण्ड निर्माण गरी कार्यान्वयन गर्ने । तालुक मन्त्रालयले प्रभावकारी अनुगमन तथा मूल्याङ्कनको एकीकृत मापदण्ड, कार्यविधि र निर्देशिका सहित भरपर्दो संयन्त्र बनाउने ।

४. शासकीय प्रणालीमा आएको परिवर्तन र अन्तराष्ट्रिय परिवेश तथा त्यसले निम्त्याएको आर्थिक-सामाजिक स्थितिको विश्लेषणका आधारमा स्पष्ट सोच सहितको सार्वजनिक संस्थानको एकीकृत सञ्चालन कार्ययोजना र संस्थानगत व्यावसायिक कार्ययोजना तर्जुमा गरी कार्यान्वयनमा ल्याउने ।

५. नेपाल सरकारले व्यवसायिक योजनाका आधारमा आर्थिक र वित्तीय सम्भाव्यता देखिएका संस्थानमा मात्र लगानी गर्न सार्वजनिक संस्थानमा शेयर तथा ऋण लगानी नीति तर्जुमा गरी कार्यान्वयन गर्ने ।

(ख) व्यवस्थापकीय सुधारका क्षेत्र:
१. प्रत्येक संस्थानको प्रमुख कार्यकारी अधिकृतसँग तालुक मन्त्रालयले कार्यसम्पादन सूचक निर्धारण गरी कार्यसम्पादन उपलब्धिको न्यूनतम मापदण्ड तोकी प्रत्येक वर्ष कार्यसम्पादन सम्झौता गर्ने, आर्थिक वर्ष समाप्त भएको एक महिनाभित्र कार्यसम्पादन मूल्याङ्कन गर्ने र मूल्याङ्कनको नतिजाको आधारमा नियुक्तिले निरन्तरता पाउने वा अवकाश दिने व्यवस्था मिलाउने ।

२. सार्वजनिक संस्थानलाई छरितो बनाई उत्पादकत्व र कार्यक्षमता प्रभावकारी बनाउन संस्थानको व्यावसायिक योजना र कार्यबोझको आधारमा नयाँ सङ्गठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण (organization and management survey) गरी कर्मचारीको संख्या उपयुक्त आकारमा राख्ने नीतिलाई प्रभावकारी रूपले कार्यान्वयन गर्ने प्रत्येक कर्मचारीले सम्पादन गर्नुपर्ने कामको स्पष्ट विवरण र कार्यसूचकहरु को निर्माण गरी संस्थानको कार्यसम्पादनलाई कर्मचारीको वृत्ति विकाससँग आवद्ध गर्ने ।

३. सार्वजनिक संस्थानको सेवामा सुधार गरी गुणात्मकता अभिवृद्धि गर्न विद्युतीय अभिलेख तथा सूचना प्रणालीको अवलम्बन गर्ने ।

४. संस्थानको वित्तीय व्यवस्थापनलाई सुदृढ गर्ने, अन्तरनिकाय समन्वय, तादाम्यता र सामान्जस्यता कायम गर्ने संस्थानमा नतिजामूलक व्यवस्थापन शैली अवलम्बन गर्ने, आफै धानिन सक्ने संस्थानको हकमा कार्य सम्पादनमा आधारित प्रोत्साहन प्रणाली अवलम्बन गर्ने र नतिजा मूल्याङ्कनका परिसूचक तयार गरी कार्यसम्पादन मापन गर्ने परिपाटी अवलम्बन गर्ने ।

५. समयमै लेखापरीक्षण सम्पन्न गर्नुपर्ने व्यवस्थालाई कडाइकासाथ कार्यान्वयन गर्ने । आन्तरिक नियन्त्रण र आन्तरिक लेखापरीक्षणलाई प्रभावकारी बनाउने ।

६. सार्वजनिक संस्थानमा आर्थिक अनुशासन कायम गर्न संस्थानको लेखापरीक्षण कार्यलाई नियमित गर्ने लेखाप्रणालीलाई वैज्ञानिक, पारदर्शी र अन्तर्राष्ट्रिय लेखामानअनुरूप बनाउने र सबै संस्थानमा पूर्णरूपमा नेपाल वित्तीय प्रतिवेदन मानहरू (Nepal Financial Reporting Standards: NFRS) कार्यान्वयन गर्ने ।

७. निजीकरण गरिएका संस्थानमा लामो समयदेखि समाधान हुन नसकेका विवादहरु को विश्लेषण गरी यथोचित निरूपण गर्ने । यसका लागि त्यस्ता विवाद अध्ययन विश्लेषण गरी समाधान गर्न निजीकरण समितिलाई क्रियाशिल बनाउने ।

८. निजीकरण गरिएका संस्थानको सम्झौतामा उल्लिखित प्रावधान कार्यान्वयन भए नभएको विषयमा विषयगत मन्त्रालय नियामक निकाय र अर्थ मन्त्रालय लगायतका सम्बन्धित निकायबाट अनिवार्य रूपमा वर्षको एकपटक अनगुमन गरेर सम्झौताको पूर्णपालना भए नभएको प्रतिवेदन अर्थ मन्त्रालयमा पठाई सोको कार्यान्वयन गराउने ।

९. सार्वजनिक संस्थानको निजीकरण गर्दा करार / सम्झौतामा उल्लेख भएका जग्गा तथा अन्य सम्पत्तिको यकिन गरी प्रतिवद्धताबमोजिम जग्गा हस्तान्तरण गर्ने र आर्थिक कारोवारको फरफारक, राफसाफ गर्ने ।

१०. निजीकरण भएका संस्थानबाट निजीकरणको उद्देश्यवमोजिम कार्य सम्पादनमा सुधार भए वा नभएको, उत्पादन तथा रोजगारीमा वृद्धि भए वा नभएको लगायतका विषयमा अध्ययन गरी आगामी निजीकरण प्रक्रियामा सम्झौता स्वरुप मूल्याङ्कनका आधार विधि र ढाँचाको पुनरावलोकन तथा परिमार्जन गर्ने ।

११. सम्झौताको पालना नगर्ने निजीकृत कम्पनीका सञ्चालक एवम् लगानीकर्तासँग भएका सम्झौताको शर्तबमोजिम कारबाही प्रक्रिया अगाडि बढाउने ।

१२. विविध कारणले सञ्चालमा नरहेका र बन्द एवं रुग्ण अवस्थामा रहेका सार्वजनिक संस्थानलाई खारेजी, पुनः सञ्चालन वा बहिर्गमन के गर्ने हो सोको कार्ययोजना तयार गरी कार्यान्वयन गर्ने । बन्द रहेका र खारेज गरिएका संस्थानको जग्गा, भवन, मेशिनरी र पाटपूर्जाको संरक्षण गरी प्रतिफलयुक्त क्षेत्रमा उपयोग गर्ने तथा संस्थानको विनिवेश प्रक्रियासम्बन्धी सम्पूर्ण कागजातहरु को सुरक्षित रूपमा राखे ।

ग) संरचनागत सुधारका क्षेत्र:
१. सञ्चालनमा रहेका संस्थानलाई वर्गीकरण गरी निजी क्षेत्र आकर्षित नहुने र राष्ट्रिय आवश्यकताका सार्वजनिक संस्थान सरकारले सञ्चालन गर्ने र निजी क्षेत्रले सञ्चालन गर्दा व्यवस्थापकीय कार्यकुशलता अभिवृद्धि हुने, उत्पादकत्व बढ्ने प्रकृतिका संस्थानलाई विनिवेश प्रक्रियामा लैजाने । यसरी विनिवेश गर्दा संस्थानका प्रतिस्पर्धी बजारमा स्थापना गर्न अनुमति दिँदा संस्थानको प्रतिस्पर्धी क्षमता प्रत्याभूति नगरी नगर्ने (जस्तै नेपाल रिइन्सुरेन्स कम्पनी र निजी क्षेत्रको रिइन्सुरेन्स कम्पनी) । विनिवेश गरिने संस्थानको स्वामित्वमा भएको जग्गाको स्वामित्व नेपाल सरकारकै रहने व्यवस्था मिलाउने ।

२. हाल सञ्चालनमा रहेका कतिपय सार्वजनिक संस्थानको आवश्यकता, सान्दर्भिकता र कार्यप्रकृतिका आधारमा पुनरसंरचना गर्न आवश्यक छ । समान उद्देश्य रहेका तथा एकै प्रकृतिका कार्य गर्ने विभिन्न संस्थानलाई एकापसमा गाभ्ने (merger), प्राप्ति गर्ने ( acquisition) तथा ठूला संस्थानलाई कार्य विशिष्टिकरणका लागि छुट्याउने (unbundling)

३. सार्वजनिक संस्थानलाई संघीय शासन प्रणालीअनुरूप संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अपनत्व र स्वामित्व प्रवर्द्धन हुने गरी साझेदारी ढाँचा र सार्वजनिक-निजी साझेदारी ढाँचामा सञ्चालन गर्ने ।

४. सरकारको ठूलो लगानी रहेका नेपाल विद्युत प्राधिकरण, नेपाल नागरिक उड्डयन प्राधिकरण, नेपाल टेलिकम लगायतका संस्थानमा सुधारका लागि विशेष कार्ययोजना बनाई कार्यान्वयन गर्ने ठूलो कारोबार भएका केही सार्वजनिक संस्थानलाई पर्याप्त पुँजी र नवीनतम् प्रविधिमार्फत प्रतिस्पर्धी बनाउन उपयुक्त विधि तय गरी रणनीतिक साझेदार (strategic partner) भित्र्याउने तथा कार्यक्षेत्रगत खण्डीकरण वा व्यवस्थापन करारमा दिने ।

५. सार्वजनिक संस्थानको सञ्चालन तथा व्यवस्थापनमा शासकीय व्यवस्थापनका साझेदार, निजीक्षेत्रको स्वामित्व र अपनत्व अभिवृद्धि गर्ने, संस्थानको सञ्चालन ढाँचा र सेवा प्रवाहको तौर तरिकालाई दक्ष एवम् मितव्ययी बनाउने ।

६. सार्वजनिक संस्थानमा सम्भाव्य दायित्व र नोक्सानी व्यहोर्न कोष खडा गर्ने । संस्थानको जोखिम व्यहोर्ने क्षमता अभिवृद्धि गर्न पुँजी वृद्धि योजना तयार गरी कार्यान्वयन गर्ने व्यवस्था मिलाउने ।