पुँजीगत खर्च नबढ्दा सिर्जित आर्थिक समस्या

प्रत्येक वर्ष बजेट वक्तव्यमा पुँजीगत खर्च समयमै गरी बजेट कार्यान्वयन प्रभावकारी पार्ने कुरा उल्लेख गरिदै आएको दशक भइसक्यो तर पछिल्ला कुनै पनि आर्थिक वर्षहरुमा यसले लक्ष्य भेट्टाएको छैन । उल्टो खर्चको परिमाण र गुणस्तर घट्दै गएको छ । पुँजीगत खर्च हुन नसक्दा सरकारको आलोचना भइरहको छ । पुँजीगत खर्च गर्न र खर्चको गुणस्तर बढाउन गरेको प्रयास कत्ति पनि सफल छैनन् । बजेटमा के कस्ता कारक छन्, जसका कारण पुँजीगत खर्च नभएको हो भनी बजेट र खर्चबीचको सम्बन्ध पनि विश्लेषण गरिएको भए त्यसले एउटा दिशा देखाउँथ्यो, दुःखको कुरा त्यसरी विश्लेषण पनि गरिएको छैन ।

बजेटजति वास्तविक बनाउन सकियो त्यसको कार्यान्वयन (खर्च र उपलब्धिको गुणस्तरीयता) त्यसैको सापेक्ष्यमा बढ्ने गर्दछ । बजेट वास्तविक बनाउन बजेट व्यवस्थापनका चरणहरुबीच तार्किक सम्बन्धमा रहनु पर्दछ । तार्किक सम्बन्ध राम्रो बनाउन यसमा संलग्न पात्रहरुको भूमिका प्राविधिक रुपमा सबल हुनुपर्दछ ।

बजेट निकायहरुमा भरपर्दो तथ्याङ्क आधार नभए बजेटको प्राविधि जग नै कमजोर हुन्छ र कार्यान्वयन तहमा धेरै समस्याहरु आउने गर्दछन् । प्रमुख खर्च गर्ने पदाधिकारी सचिवले बजेट तर्जुमाको समयमा खर्च प्रतिवद्धता जनाएको विनियोजनले नै लक्ष्य भेटउन सक्दैन ।

विगत एक दशकको बजेट विश्लेषण गर्दा प्रतिवद्ध खर्च घट्न सकेको छैन, पुँजीगत खर्च बढ्न सकेको छैन । वित्तीय व्यवस्थापन तर्फको खर्चमा उपयोग कम र लागत बढ्दै छ । पुँजीगत खर्च वास्तवमा खर्च नभई लगानी हो । यसले अर्थतन्त्रको कमाउने क्षमता बढाउने उत्प्रेरकको काम गर्दछ । चालू खर्चको प्रकृति उपभोग स्वभावको हुन्छ, आर्जन गर्ने क्षमतामा हुँदैन । एकातर्फ सरकारको आर्जन गर्ने विऊ पूजीको रुपमा रहेको पूँजी निर्माणमा खर्च नहुने तर अर्कोतर्फ उपभोगजन्य खर्चको हिस्सा बढ्दै जाँदा वित्त व्यवस्था दोहोरो मारमा छ ।

खर्च सन्तुलन धान्न मात्र नसकिएको होइन कि विगत चार वर्षदेखि सरकारी कोष घाटा निक्षेपमा छ । आर्थिक वर्ष २०६८/६९ मा पुँजीगत ७१ प्रतिशत थियो । त्यसपछिका वर्षहरुमा २०६९/७० मा ८२ प्रतिशत, २०७०/७१ मा ७८ प्रतिशत, २०७१/७२ मा ७६ प्रतिशत, २०७२/७३ मा ५९ प्रतिशत, २०७३/७४ मा, २०७४/७५ मा ८१ प्रतिशत, २०७५/७६ मा ७७ प्रतिशत, २०७६/७७ मा ४७ प्रतिशत रह्यो । कोभिड महामारीले पुँजीगत खर्च निकै घटायो ।

२०७८/७९ मा मुलुक कोभिडबाट पूर्ण सामान्यीकरणमा अयो तर पुँजीगत खर्च घटेर ५७.१८ प्रतिशत मात्र भयो । आव २०७९/८० मा यो स्थितिमा सीमान्त सुधार भई ६१.४४ प्रतिशत भएको अनुमान छ । यी तथ्यले पुँजीगत खर्च सरकारी क्षमताबाट बाहिरिन थालेका त होइन भन्ने प्रश्न उठेको छ । चालू आव २०८०/८१ मा कूल विनियोजनको १७ प्रतिशत (रु ३०७.४ अर्ब) विनियाजन भएको छ । यस आवको छ महिना बितिसकेको छ, नयाँ आयोजना भर्खर शुरु हुँदैछ, क्रमागत कार्यक्रमको प्रगति सुस्त छ । प्रधानमन्त्रीले विभागीय मन्त्री र सचिवहरुलाई मातहतका कार्यक्रमहरु प्रभावकारी पार्न निर्देशन दिइरहनु भएको छ ।

विगत १० बर्वको पुँजीगत खर्चको प्रवृत्ति सन्तोषजनक नदेखिएको मात्र होइन, सरकारकारले सुधार रणनीति ल्याएको वर्षमा पनि उल्टो असर देखिन्छ । जस्तो कि आव २०७५/७६ मा प्रधानमन्त्रीकै उपस्थितिमा सचिव र मन्त्रीले कार्यसम्पादन करार गरेर स्वचालित स्वयं अनुगमन गर्ने र प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयमा चौमासिक विवेचना गर्ने पद्धति बसालिएर पुँजीगत खर्चमा मन्त्रालयहरुलाई विशेष जिम्मेवार बनाउने काम गरियो तर पुँजीगत खर्च भने अघिल्लो आवको ८१ प्रतिशतको तुलनामा ७७ प्रतिशतमा झर्न पुग्यो । यसरी हेर्दा एक दशकको विश्लेषणबाट पुँजीगत खर्चको क्षमता ७० प्रतिशततिर मात्र छ ।

पुँजीगत खर्च लक्ष्यअनुरुप देखाउन अन्तिम चौमासिकमा कार्यक्रम संशोधनमार्फत लक्ष्य परिवर्तन गर्ने काम पनि भएको छ । आश्चर्य कहाँ देखिन्छ भने अमूक मन्त्रालयका उत्तरदायी अधिकृत (सचिव) ले खर्च गर्नसक्छु भनी कार्यतालिकासहितको क्रियाकलापमा प्रतिवद्धता जनाएको प्रस्तावमा उसैबाट खर्च हुन नसक्ने भनी कार्यक्रम संशोधन र लक्ष्य समायोजन हुने गरेको छ।

सरकारले उच्च प्राथमिकता दिएका राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाहरुमा पुँजीगत खर्च राष्ट्रिय औसतभन्दा कम देखिन्छ । आव २०७७/७८ मा समग्र पुँजीगत खर्च प्रतिशत ६५ रहेको थियो तर राष्ट्रिय गौरवका आयोजनामा भने करिव ५८ प्रतिशत मात्र । विषयगत मन्त्रालयहरु लक्ष्यको सापेक्षमा धेरै उपलब्धि देखाउने मनोवृत्तिमा रहन्छन् भने अर्थमन्त्रालय पनि संशोधित लक्ष्यमा प्रगति देखाएर वित्तीय उपलब्धि राम्रो देखाउने सजिलो मनोविज्ञानमा रहन्छ । यो प्रवृत्तिले पनि पुँजीगत खर्च किन गर्नुप¥यो र भन्ने सोच विकास भएको छ । यी आँकडा र प्रवृत्ति हेर्दा बजेट प्रणालीमा नै आधारभूत कमजोरी रहेको छ भन्ने स्पष्ट छ ।

केही वर्षअघिसम्म पुँजीगत खर्च वृद्धि नहुनु, खर्चको गुणस्तर कुशलता नदेखिनु र समष्टिगत रुपमै खर्च व्यवस्थापन प्रभावकारी नहुनुको पछि झञ्झटिलो कार्यक्रम स्वीकृति प्रक्रिया र अख्तियारी वितरण पहिलो दोषी देखाइन्थ्यो भने दोस्रो दोषी सार्वजनिक खरिद व्यवस्थालाई दिइन्थ्यो । त्योभन्दा पनि ठूलो दोष बजेट पारित हुन लाग्ने लामो समयलाई दिइन्थ्यो ।

नेपालको संविधान जारीपछि संविधानले नै ‘अर्ली बजेट’ (आव शुरु हुनुअघि नै बजेट पारित गरिसक्ने) लाई सुनिश्चित गरेको छ । तीनै तहका सरकारले आआफ्ना सभामा बजेट कार्यक्रम प्रस्तुत गर्ने समय कानूनमा नै तोकिदिएको छ । सार्वजनिक खरिद नियमावली बजेट कार्यक्रम कार्यान्वयनकर्ताका सुझावअनुरुप परिमार्जन गरिदै आएको छ । नयाँ आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ र नियमावली, २०७७ पनि कार्यान्वयनमा छ ।

चार वर्षदेखि कार्यसम्पादन सम्झौता गरी मन्त्री, सचिव र जिम्मेवार व्यक्तिलाई नीति कार्यक्रम कार्यान्वयनप्रति प्रत्यक्ष जवाफदेही बनाउन खोजिएको छ । खरिद कानुन खर्चको बाधक मानिएकाले पटकपटक संशोधन गरिएको छ । यस अर्थमा बजेट कार्यक्रम कार्यान्वयनमा असजिला कारण नहुनु पर्ने हो ।

पुँजीगत खर्चको स्तर र आयतन कम हुनुमा नीतिगतभन्दा पनि व्यवहारजन्य कारणहरु बढी जिम्मेवार छन् । बजेट वास्तविक रुपमा तर्जुमा गरिदैन । बजेट चक्रका चरणहरुको तार्किक सम्बन्ध छैन, जसले बजेट कार्यान्वयनलाई प्रभाव पारको छ ।

अर्ली बजेट भने पनि बजेट प्रस्तुत भएपछि कार्यान्वयन योजना र खरिद प्रक्रियाका कामहरु गरिदैनन्, यसका लागि श्रावण नै पर्खिने चलन छ । आयोजना बैंक तर्जुमा नभएकाले राजनैतिक सहजता/प्रियताका आधारमा आयोजनाले स्थान पाउँछन्, विनियोजनका सिद्धान्त र आयोजना व्यवस्थापनका चरणहरु परिपालन हुँदैनन् । बजेट छलफलमा अर्थ मन्त्रालय दिने र अरु निकाय लिने भूमिकामा रहने भएकाले बजेटमा स्थान पाएका आयोजनाहरुप्रति कार्यान्वयन गर्ने निकायको अपनत्व हँुदैन । कतिपय आयोजना यति सतहीरुपमा राखिएका हुन्छन् कि तिनीहरुको निर्माणस्थल पहिचानमा पनि लामो समय लाग्छ । छलफलको समयमा कार्यान्वयन योग्यताका प्राविधिक पक्षहरु हेरिँदैन ।

बजेट स्वीकृतपछि खरिद योजनाहरु तर्जुमा र स्वीकृत गर्ने काम समयमा हुँदैनन् । नमूना निर्धारित भएका बोलपत्रका कागजातहरु पनि समयमा बनाइँदैनन् । बोलपत्र प्रस्तावको मूल्याङ्कन लामो हुन्छ । यस समयमा निर्माण व्यवसायीको सेटिङ, लेखा, कानून र आयोजना कर्मचारीबीच आआफ्नै स्वार्थको द्वन्द्व रहन्छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय खरिद प्रस्तावको मूल्याङ्कन क्षमता कार्यान्वयन निकायमा हुँदैन, भाषा, कानूनी शब्दावली र शर्तहरुबीचको अन्तरसम्बन्ध हेर्ने क्षमता नहुँदा कार्यान्वयन जटिल भइहाल्छ । जब प्रस्ताव स्वीकृत भई कार्यादेश दिइन्छ, त्यसपछि दुईखाले समस्या आयोजनाले ब्यहोर्छ । पहिलो समग्र ठेक्का व्यवस्थापनको, जसलाई निकायले स्वामित्व र क्षमतामा लिएका नै हुँदैनन् । दोस्रो, गुणस्तरको ।

केही खर्च भए पनि गुणस्तर राम्रो देखिदैन । निर्माण तथा आपूर्ति कार्य स्पेसिफिकेशन अनुसार जाँच गर्ने काम औपचारिकतामा सीमित हुन्छन् । निर्माण व्यवसायीको इञ्जिनियर वा आपूर्तिकर्ताको विज्ञको निर्भरतामा खर्च निकाय रहन्छन् । दुई पक्षको सम्मतिले गुणस्तर कायम हुन्न, असहमि हुँदा आयोजना ढिलो हुन्छ । दुवै अवस्था पुँजीगत खर्चका सन्दर्भमा प्रतिकूल छन् । खर्च व्यवस्थापनका चरणहरुमा आर्थिक प्रशासनका कर्मचारीहरुलाई संलग्न नगराउँदा पनि व्यावहारिक समस्या सिर्जना हुँदै आएका छन् ।

खर्च कम हुनुको अर्को कारण एकै निर्माण व्यवसायीले धेरै काम लिने प्रवृत्ति पनि हो । ठेकेदारलाई आयोजना वा रकमको सीमा राख्नु पर्दछ । एकै व्यक्तिको पकडमा धेरै कम्पनीहरु हुने गरेको छन् । जव काम र गुणस्तरमा कडाइ हुन्छ, राजनीतिक कार्यकर्ता, मन्त्री र उनीहरुका आसेपासेहरु निर्माण व्यवसायी/आपूर्तिकर्ताको पक्षमा हुन्छन् । परिपक्व भैसकेका विलको भुक्तानी नपाएको कारणबाट निर्माण व्यवसायीले सरकारप्रति विश्वास गर्न छाडेका छन् । भुक्तानीका लागि पनि विशेष प्रयास गर्नुपर्ने परिस्थितिले आउने दिनमा पुँजीगत खर्चलाई नकारात्मक प्रभाव पार्दछ ।

पछिल्ला समयमा त निर्माण/आपूर्ति व्यवसायी आफैँ राजनीतिक जिम्मेवारीमा पुगेकाले आयोजना प्रमुखप्रतिको वफादारिता घटेर गएको छ । अर्को पक्ष विभागीय मन्त्री र सचिवको प्राविधिक अनुगमन/निगरानी हुने गरेको छैन । आयोजना प्रमुखको छनोटमा पनि राजनैतिक प्रभाव छ, पेशागत निष्ठा र इमान्दारिताको आधार लिइँदैन ।

प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्बाट हुने कार्यसम्झौताको अनुगमन पनि प्रभावकारी छैन । ठूलो महत्वका साथ अघि सारिएको कामलाई राजनैतिक तबरबाट महत्व दिन छोडिदा जोखिमका कामहरु पन्छाउने मनोवृत्तिमा कर्मचारीतन्त्र रहेको देखिन्छ । निगरानी निकायको अनपेक्षित सक्रियता, सञ्चारमाध्यममा गलत समाचार सम्प्रेषणजस्ता पक्षले पनि पुँजीगत खर्च बढ्न नसकेको देखिन्छ ।

पुँजीगत खर्च कम हुनुका अन्य कारणहरुमा राजनैतिक कार्यकारीबाट यसलाई कम प्राथमिकता दिइनु, सचिव महानिर्देशक, आयोजना प्रमुखजस्ता महत्वपूर्ण पदका व्यक्तिहरुलाई बारम्वार सरुवा गर्नु, प्रशासनिक नेतृत्वको क्षमता र प्राथमिकताबाट बजेट कार्यक्रम बाहिरिनु, सार्वजनिक खरिद कानूनमा कमजोरी रहनु, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, अदालतजस्ता निगरानी निकायको अतिसक्रियता रहनु, खर्च पदाधिकारीहरु जोखिम नलिने अवस्थामा पुुग्नु र स्थानीय उपभोक्ता सर्वसाधारणको सहयोग नरहनु पनि हुन् ।

यसर्थ पुँजीगत खर्च हुन नसक्नुमा नीतिगत होइन, केही प्राविधिक र धेरै व्यावहारिक कारण छन् । कर्मचारीतन्त्रले सक्रियता नदेखाएसम्म पुँजीगत खर्च बढ्ने स्थिति रहन्न । पछिल्लो समय निगरानी र छानबिन निकायले निर्णयकर्तालाई उन्मुक्ति दिने तर प्रक्रियामा रहेकालाई कार्वाही गर्ने गरेकाले पनि पुँजीगत खर्च बढाउने उत्साहमा कर्मचारीतन्त्र देखिएको छैन । काम नगर्दा सुरक्षित भइन्छ तर काम गरेमा जोखिम हुन्छ भन्ने भाष्य बनेको छ । यसर्थ प्राविधिक तयारी र कर्मचारीतन्त्रको मनोबल उकास्ने काम अहिलेको आवश्यकता हो ।

(लेखक गोपीनाथ मैनाली नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुन्)